招標文件范本應(yīng)當是模塊化、菜單化、可選擇的，方便根據(jù)采購項目的特點甄別組合。模塊化有益于提高招標文件的編制效率，縮短采購周期,促進項目質(zhì)量提升，也有利于通過互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)實現(xiàn)資源共享。本文結(jié)合大港油田實際狀況，對傳統(tǒng)的招標文件范本管理模式進行重新思考與定位，積極探索和創(chuàng)新出適用于現(xiàn)有發(fā)展需要的模塊化招標文件范本管理模式。通過招標文件結(jié)構(gòu)、章節(jié)、技術(shù)、商務(wù)部分的模塊化處理，便于招標文件編制單位根據(jù)自己的需要像搭積木一樣組合成一套完整的招標文件，滿足招標采購各種工程、貨物和服務(wù)的需要。
一、背景及現(xiàn)狀
近年來，隨著招標投標制度的廣泛、深入運用，大港油田公司各下屬二級單位在招標文件管理等方面存在的問題與日俱多，對規(guī)范招標投標市場秩序產(chǎn)生了較大的負面影響，目前主要存在以下問題。
1.招標文件范本管理、維護難度大
大港油田公司采購活動以招標方式為主，主要涉及：工程建設(shè)，生產(chǎn)、維修和維護所需物資和服務(wù)，也包括日常辦公、經(jīng)營管理相關(guān)的貨物和服務(wù)等。目前共有30多個基層單位同時使用9個不同類型的招標文件范本，范本五花八門，各范本之間結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、格式互不統(tǒng)一，影響招標文件編制效率，加上基層招標管理部門眾多，范本的修改、更新不能同步，增加了招標文件范本管理與維護的難度。
2.招標文件公用部分差異化嚴重
由于從業(yè)人員對招標采購的政策法規(guī)認識了解不全面，項目分類不能明確劃分，導(dǎo)致在編制文件時，同時參考好幾個范本，照抄照搬或者不考慮項目的實際情況，編制出來的招標文件在規(guī)范性上存在一定問題，出現(xiàn)大量內(nèi)容繁雜的招標文件。
不同單位編制的招標文件各不相同，甚至同一單位編制的各類招標文件差異也很大。投標人在編制投標文件時沒有統(tǒng)一的標準，評標過程沒有統(tǒng)一的衡量標準，導(dǎo)致因為招標文件編制引起的矛盾漏洞和招標質(zhì)疑投訴等問題層出不窮。
3.招標文件前后內(nèi)容不一致
由于缺少統(tǒng)一的標準，目前招標文件的編制中前后矛盾的現(xiàn)象經(jīng)?？梢?。比如一個招標文件在前面規(guī)定投標供應(yīng)商應(yīng)具備相關(guān)二級資質(zhì)而后面又變成了三級資質(zhì)，結(jié)果使評標根本無法進行，不得不重新編制招標文件，重新組織招標。
還有一個常見的前后不統(tǒng)一的現(xiàn)象是：招標文件在資質(zhì)要求中明確要求投標供應(yīng)商必須具備某種資質(zhì)，但這種資質(zhì)卻又成了打分項。既然規(guī)定了供應(yīng)商必須具備某種資質(zhì)，那么就應(yīng)該把資質(zhì)當成一道門檻，符合的進來，不符合的出去。既然都合格了，再對該項進行打分是不能讓人信服的。
4.用語不規(guī)范導(dǎo)致專家裁量權(quán)過大
分包不細、廢標條款不明確、評分條款模糊等都是用語不規(guī)范的突出表現(xiàn)，供應(yīng)商反應(yīng)過來時往往已經(jīng)過了質(zhì)疑期，結(jié)果就把問題帶到了評標程序，影響了評標的進程。
在評標階段，常常聽到專家在討論“能滿足招標人使用需要”，分值設(shè)置是5～10分，但滿足需要本身就是一個很虛的概念，到底是得5分還是得10分，專家的自由裁量權(quán)過大，影響了采購效率，有礙評標公正。
5.招標文件編制注重形式，忽視實質(zhì)
招標文件是依據(jù)法律法規(guī)和采購人需求編制的，是招標人提出的采購要求和招標投標程序規(guī)則，是招標、評標、定標的依據(jù)，也是投標人編制資格預(yù)審申請文件、投標文件和參加投標的依據(jù)，還是招標人和中標人簽訂合同的基礎(chǔ)，對招投標雙方都具有法律約束力。招標文件的編制是否規(guī)范、準確，直接影響整個采購項目的進度和成敗。現(xiàn)有的招標文件范本常常在形式方面要求苛刻，但是對投標人的實力、投標時及時響應(yīng)情況要求薄弱，導(dǎo)致部分中標人在中標后偷工減料、以次充好、制造偽劣產(chǎn)品和豆腐渣工程，或者采用轉(zhuǎn)包分包規(guī)避風險。
6.限制性、歧視性條款時有出現(xiàn)
確保投標供應(yīng)商能夠充分競爭、盡可能地滿足招標人的需要，是編制招標文件的一個重要目的。但在招標文件編制中，卻經(jīng)常出現(xiàn)一些限制性、歧視性條款，嚴重影響了采購的公平、公正。比如，某個項目供應(yīng)商只要具備國家規(guī)定的三級資質(zhì)就可滿足要求，但招標文件中卻規(guī)定要達到二級資質(zhì)；采購普通電腦非要采用專業(yè)電腦的參數(shù)標準，等等。這樣一來就排斥了一大批潛在的供應(yīng)商，在一定程度上限制了公平競爭。
打“擦邊球”、“明招暗定”的現(xiàn)象也時?？梢?。技術(shù)參數(shù)是按照某品牌的技術(shù)標準設(shè)定的，表面上沒有指定品牌型號，但實際上只有某品牌能夠提供。這樣就將不合理的需求帶入招標文件，形成歧視性條款。
7.評標條款設(shè)置不科學(xué)、不合理
評標是招投標活動的核心環(huán)節(jié)，制定和應(yīng)用科學(xué)、合理的評標方法是選擇理想中標人、決定招投標成效的重要保證。招標人應(yīng)當根據(jù)項目實際特點和需求分別選擇和設(shè)計科學(xué)合理的評標方法和標準。現(xiàn)有招標文件編制過程中暴露出了許多對評標方法運用不當導(dǎo)致的流標，與招標文件要求出現(xiàn)沖突等問題。
（1）不分項目類別、規(guī)模和標準，統(tǒng)一使用其中一種評標方法、標準和評標細則是不科學(xué)、不可行的
a.經(jīng)評審的最低投標價法，難以遏制投標人盲目壓價和惡性競爭。許多投標人，特別是實力差、信譽差的投標人為了項目中標，常常不計成本，盲目壓價。由于目前對于企業(yè)的合理成本價分析界定仍然缺乏可靠的信息資源和鑒定方法，難以有效阻止這種惡性競爭行為。特別應(yīng)該注意防范的是采用資格后審方法情況下，運用經(jīng)評審的最低投標價法，投標人參差不齊，盲目壓價和惡性競爭現(xiàn)象更加突出。
b. 綜合評標法難以實現(xiàn)招標項目效益的最大化。投標人為了獲得最優(yōu)的評標結(jié)果，只能根據(jù)招標文件設(shè)定的評標方法和標準，確定投標報價和資源要素的配置方案，無法根據(jù)投標人自身的競爭優(yōu)勢特點，實現(xiàn)投標價格、資源要素、技術(shù)方案的合理平衡和最優(yōu)組合；同時，招標人也沒有自由選擇中標價格和技術(shù)方案最優(yōu)組合的余地，從而難以實現(xiàn)招標項目效益的最大優(yōu)化。
（2）評標方法缺乏分類的指導(dǎo)性實施細則和技術(shù)標準
招標文件的質(zhì)量、深度存在許多缺陷、漏洞，使投標人在制作投標文件時不能按照統(tǒng)一的標準去制作投標文件，有的投標人因此以違法違規(guī)行為得逞而難以有效防范。在評標過程中，缺乏分類的指導(dǎo)性實施細則和技術(shù)標準，評委也容易受到項目需求方的影響，讓招標有失公正。
二、模塊化招標文件范本的概念
現(xiàn)有的標準招標文件范本的管理模式已經(jīng)無法應(yīng)對招標工作需求，創(chuàng)新出適用于發(fā)展需要的招標文件范本模塊化管理模式已成為迫切需要。
所謂招標文件范本模塊化就是“以不變應(yīng)萬變”或“以少變應(yīng)多變”的招標文件范本管理策略。主要是將各類招標文件范本章節(jié)結(jié)構(gòu)統(tǒng)一，內(nèi)容形式一致，按照不同的情形，將相同部分內(nèi)容指定固化模塊，形成共同使用和重復(fù)使用條款，對不同部分替換，形成模塊管理。本文討論的招標文件模塊化主要是指招標文件結(jié)構(gòu)、章節(jié)、技術(shù)、商務(wù)部分等的模塊化，便于招標文件編制單位根據(jù)自己的需要將標準模塊像搭積木一樣組合成一套完整的招標文件，滿足招標采購各種工程、貨物和服務(wù)的需要（每個項目都不同，技術(shù)需求說明書也會不同，在編制過程中對技術(shù)部分形成統(tǒng)一模塊，完整替換）。
三、招標文件范本模塊化的意義
通過推行招標文件范本模塊化管理，可將企業(yè)招標質(zhì)量的管理思想和要求滲透到招標項目的具體實施環(huán)節(jié)。對提高招標管理水平、招標采購效率、招標采購質(zhì)量等起到了積極的作用。
首先，有利于提高招標管理水平。招標文件的模塊化管理不僅可以規(guī)范招標采購行為，提升招標采購的服務(wù)水平，還能提高招標采購的管理水平，減少標書中矛盾漏洞和招標質(zhì)疑投訴等問題。
其次，有利于提高招標采購效率。采用招標文件范本模塊化管理可以提高招標文件標準化程度，提高文件編制和審核效率，減少人為差錯發(fā)生。例如，采用統(tǒng)一章節(jié)，招標文件模塊化管理后，只能針對項目的不同情況對模板允許修改、補充的內(nèi)容做“填空題”。無須每一個項目都與采購人就投標須知正文等固化形式內(nèi)容進行協(xié)商、溝通，可以節(jié)約大量編制招標文件的時間。
最后，有利于提高招標采購質(zhì)量。采用標準化的招標文件有利于提高招標文件編制質(zhì)量。招標文件的質(zhì)量是項目招標成功的關(guān)鍵，而招標成功（合適的供應(yīng)商、合理的價格）是項目實施成功的關(guān)鍵，所以說，采用標準化模塊化的招標文件也有利于提高項目的采購質(zhì)量，減少投訴、質(zhì)疑的發(fā)生。
四、招標文件范本模塊化的劃分與維護
首先，根據(jù)原有《技術(shù)服務(wù)項目招標文件范本》與《物資類項目招標文件范本》的結(jié)構(gòu)、細節(jié)等內(nèi)容，結(jié)合實踐，通過梳理、優(yōu)化，將物資采購、設(shè)備維修、專業(yè)咨詢、信息技術(shù)、軟件的開發(fā)和應(yīng)用、油氣勘探開發(fā)技術(shù)等研究、開發(fā)、服務(wù)項目20多類招標文件范本整合規(guī)范。使招標文件的內(nèi)容模塊化、結(jié)構(gòu)標準化，將各類文件范本中絕大部分常識性、共性的內(nèi)容，以及按相關(guān)要求不加修改引用的內(nèi)容做固化，并將文件結(jié)構(gòu)前后統(tǒng)一，不可修改的文本內(nèi)容加以限制。在編制招標文件過程中，只能針對項目的不同情況對模板允許修改、補充的內(nèi)容做“填空題”。
其次，新的招標文件范本按照章節(jié)結(jié)構(gòu)劃分模塊，主要包括：公告/邀請書模塊、投標須知模塊、評標辦法和標準模塊、技術(shù)要求模塊、投標文件格式模塊、附件模塊六大模塊。按照功能內(nèi)容劃分為通用模塊與專用模塊，將各模塊之間變量與常量部分明確劃分，將招標文件的常識性、共性內(nèi)容全部固化。最終將物資類、服務(wù)類招標文件以模塊化的形式組成一套統(tǒng)一的范本。
公告/邀請書模塊：包括招標公告與投標邀請書兩大部分，應(yīng)該按照招標項目的方式的不同選擇使用相應(yīng)的模塊。
投標須知模塊：包括投標須知前附表與投標須知正文兩部分。其中投標須知正文部分屬于常量，主要對招標文件結(jié)構(gòu)、投標文件結(jié)構(gòu)、標書簽署有效期等進行描述。將法規(guī)、制度要求和一些好的做法固化在模板中，作為固定模塊，有利于招標采購知識、經(jīng)驗的積累和傳承。投標須知前附表根據(jù)招標項目的要求，設(shè)置眾多的變量，招標人可以根據(jù)項目的不同對變量通過填空的方式進行修改。
評標辦法和標準模塊：主要包括評標辦法、評審標準、評標程序、評標結(jié)果，應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點設(shè)置不同的模塊，其中，評審標準是模塊的設(shè)計重點。眾所周知，在評標活動中，評標委員會成員的觀點并不都是一致的。當評標委員會意見發(fā)生分歧時，就應(yīng)該有處理的方法。譬如說，可通過“舉手表決或無記名投票之后少數(shù)服從多數(shù)”的原則來確定最終結(jié)果等。如果招標文件未事先明確“表決原則”，評標時一旦出現(xiàn)分歧，問題處理起來就會比較棘手。
技術(shù)要求模塊：貨物和服務(wù)的技術(shù)規(guī)范、技術(shù)規(guī)格和任務(wù)大綱將嚴格按照專業(yè)劃分。由于貨物和服務(wù)的種類成百上千，甚至成千上萬，技術(shù)規(guī)范（技術(shù)規(guī)格）根據(jù)項目內(nèi)容的不同，通過固定“技術(shù)要求模塊”的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，減少與招標文件投標須知不符的矛盾和重復(fù)出現(xiàn)的問題。
投標文件格式模塊：通過對現(xiàn)有項目章節(jié)中的內(nèi)容統(tǒng)一，編號統(tǒng)一，通用部分固定不變，變量部分根據(jù)項目的類型調(diào)整，也可以根據(jù)不同的情形按照項目類型替換“投標文件格式模塊”，達到統(tǒng)一編制要求，不會出現(xiàn)漏項的失誤。
附件模塊：包括合同格式及合同專用條款、技術(shù)方案技術(shù)規(guī)格書/項目說明及資料、招標代理費計費表三部分。針對投標文件商務(wù)要求中的合同格式及合同專用條款、技術(shù)方案技術(shù)規(guī)格書/項目說明及資料進一步說明。在編制過程中，可根據(jù)項目的內(nèi)容等實際情況增加該部分的內(nèi)容。
當然，招標文件范本模塊化并不是指招標文件一成不變，它必須在實踐過程中尤其是在相關(guān)法律、法規(guī)改變后做出相應(yīng)的修改和完善。且在任何情況下都不允許發(fā)生同一次招標項目出現(xiàn)兩個不同版本、內(nèi)容不一致的招標文件。
五、模塊化管理在電子招投標中的應(yīng)用
在電子招投標日益完善的今天，傳統(tǒng)的編制招標文件方式已無法滿足要求，文件編制成為電子化招投標發(fā)展的一個瓶頸，招標文件編寫人員迫切需要一種能與電子招投標接軌的編寫方式。標準招標文件模塊化管理、標準化應(yīng)用，充分利用電子文檔的特有優(yōu)勢，對每一個章節(jié)加以定位，對不可修改的文本內(nèi)容加以限制，招標項目的編寫人員只需按照對應(yīng)的模板填寫對應(yīng)的內(nèi)容即可，無須再做大幅度的改動，最后生成文件。
招標文件范本模塊化管理不僅規(guī)范了電子招標文件的編制，也避免了一些因電子招標文件不規(guī)范而產(chǎn)生的質(zhì)疑投訴等問題。招標文件中將常識性、共性內(nèi)容全部固化，投標人和評標專家在參與招投標活動時，就減輕了在招標文件上花費的精力，而專心于項目的核心需要，更有利于提高招標文件編制質(zhì)量，保障項目順利完成。
作者：劉國棟 黃 冰 侯小山
（作者單位：大港油田經(jīng)濟技術(shù)研究院招標中心）
來源：招標采購管理